一、引言和相关概念介绍行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。涉及到不动产和建筑物的行政强制执行，俗称“强拆”，往往对行政相对人产生重大的利益影响。信赖利益保护原则，指当行政相对人对行政机关作出的行政处分已产生信赖利益，并且这种信赖利益因其具有正当性而得到保护时，行政机关不得任意损害这种信赖利益。具体体现为授益行政行为一经作出，非有法定事由和非经法定程序不得随意撤销、废止或改变，即行政行为具有确定力和公信力。行政机关对行政相对人作出授益行政行为后，即使发现有违法情形，只要这种违法情形不是相对人的过错造成的，行政机关亦不得撤销或改变。行政机关强制拆除合法不动产和建筑物应当承担赔偿责任，是行政执法和司法实务的共识。但强制拆除的标的一旦涉及到因政府自身违法所产生的“违法建筑”，其赔偿问题往往成为行政参与人、行政机关之间纠纷的争议焦点。人民法院应当基于我国行政诉讼、行政强制相关法律法规，在具体的司法实务和裁判中坚持贯彻信赖利益保护原则，要求行政机关在违反信赖利益原则时承担赔偿责任。最近，锦天城律师在山东省高级人民法院代理的一起重大行政违法及行政赔偿案件中，法院采纳了律师意见，落实了上述信赖利益保护原则。二、案件相关事实A公司和B公司均为新能源科技有限公司，分别是山东省微山县两座49兆瓦光伏发电项目（以下简称“发电项目”）的建设单位，两个项目的总投资额达到人民币10亿元，电站于2015年年底开始建设，于2017年6月并网发电。前述电站的项目投资方在微山县建设光伏电站项目时，相关行为均依据微山县人民政府、济宁市南四湖自然保护区管理局的许可和要求而进行，项目耗费巨大的资金和人力成本。建设方在项目开工建设前，依法向县发改委、林业局、规划局、环保局等多个行政部门报批并获得许可，最终县人民政府书面发函同意建设。令人始料未及的是，上述两个光伏电站并网发电仅一月有余，即因微山县人民政府以环保巡查为由被勒令停止运营。2018年1月8日，A公司和B公司突然收到微山县人民政府和济宁市南四湖自然保护区管理局联合作出的行政强制执行决定书，认定上述发电项目属违法建设项目，决定于当日起对两公司所建电站设施强制拆除。之后，上述行政机关立即开展具体强制拆除行动，导致上述两公司的财产受到巨大损失。A公司和B公司随即委托锦天城律师代为处理相关纠纷，代理律师当即以律师公函的形式紧急送达作出行政强制执行决定的相关行政机关，同时抄送上一级行政机关及人大、监察委等部门，要求其实施行政执法监督，纠正行政违法行为。2018年3月28日，济宁市人民政府向实施违法强拆的行政机关送达法律文书，确认上述行政机关作出行政强制执行决定书的执法程序错误，行政执法行为违法。鉴于电站已经强制拆除，锦天城律师按照委托方的意愿和要求，代理其向济宁市中级人民法院提起行政诉讼，要求人民法院确认相关行政机关的强制拆除行为违法，同时要求相关行政机关对A公司和B公司电站设施被拆除所产生的各自近3亿元的损失承担赔偿责任。三、一审观点：“违法建筑”强拆不用赔？经过一审法院组织的举证质证和庭审激辩，一审法院针对各行政诉讼案件作出一审判决。虽然一审法院和违法强拆行政机关的上级行政机关一样，都最终认定相关行政机关的强拆行为违法，但一审法院却没有支持A公司和B公司所提出的依法承担行政赔偿责任的诉讼请求。其主要理由为：1、涉案《行政强制执行决定书》已经发生法律效力，原告以该决定书违法要求行政赔偿的基础不存在；2、国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。因此，获得国家赔偿的前提是公民、法人和其他组织的合法权益受到侵害从而造成损失才可以进行国家赔偿。而原告的光伏项目属于违法建设项目，不符合国家环保法律和政策，应当拆除；3、案件相关纠纷的产生，是基于国家政策的重大调整，相关行政机关贯彻落实上级环境保护督察意见予以拆除，而非故意行政违法，不应给予国家赔偿。综合上述理由，一审法院不予支持原告所主张的赔偿请求。锦天城律师代理A公司和B公司依法对上述否定行政机关赔偿责任的行政判决向山东省高级人民法院提起上诉。在上诉状中，锦天城律师着重指出一审判决的法律适用错误和裁判逻辑的荒唐之处，主要包括：1、相关《行政强制执行决定书》是否有效不妨碍行政相对人诉请行政赔偿。行政赔偿的基础和前提是存在已经被确认违法或无效的具体行政行为和存在对行政相对人的损害事实。法律从来没有将行政赔偿的前提和基础仅仅局限于“具体行政行为没有法律效力”这一种情形，而是当然包括“具体行政行为被确认违法”这一情形。2、强制拆除行为和其所依据的《行政强制执行决定书》均已被确认违法，A公司和B公司针对强制拆除行为提出赔偿请求具有事实与法律基础。3、国家重大政策调整和上级环境保护督察意见，不能也不应当成为违法行政机关逃避国家赔偿责任的理由。国家政策再怎么变化和调整，对行政相对人作出的行政行为都应当依法实施。任何机关包括中央环境保护督察组、山东省政府和济宁市政府均不存在为了落实国家政策而可以超越法律法规行事的权利。4、行政机关不得擅自推翻或改变作为信赖基础的行政行为，以新作出的违法行政强制行为来损害行政相对人的利益。综上，代理律师认为上述行政强制行为违法，行政机关应当依法承担相应的赔偿责任。四、二审定论：“信赖利益”必须保护山东省高级人民法院审理本案时，与各方当事人进行了沟通，进一步核实了一审的证据和已查明事实，同时就相关法律适用征求各方当事人的意见。最终，山东省高级人民法院作出二审判决，撤销济宁市中级人民法院作出的行政赔偿案一审判决，并基于相关行政机关行政强制拆除程序明显违法的事实，认定虽然涉案光伏发电项目被认定为违法建设，但其形成并非A公司或B公司单方面的原因，强制执行决定的作出及强制拆除行为直接导致A公司和B公司难以继续生产经营，A公司和B公司基于信赖利益产生的损失以及强拆过程中造成的扩大损失，微山县政府与南四湖自然保护区管理局应承担赔偿责任。在该判决书的说理部分，山东高院一针见血地指出，行政机关在行政执法过程中，对于行政相对人因政府招商引资或行政允诺而为的经营行为，不宜简单认定为违法行为而采取行政强制措施，应结合信赖利益保护原则，充分考虑裁判的公平正义价值及实际效果。既然A公司和B公司是根据县政府招商引资政策而投资建设了涉案光伏发电项目，且其在项目建设期间取得了多项行政许可或初审同意性文件，其有理由相信微山县政府已经允诺其在约定地点建设光伏发电项目，建设行为是基于信赖行政机关的行政行为不会变动，而对自身生产所作出的安排及对相应财产进行的处分，是信赖行政机关行政行为的表现。山东高院还进一步对行政机关在行政执法过程中缺乏法治理念等根源性问题展开评述，认为相关行政机关忽视维护政府公信力的重要性，为达到尽快完成强拆任务的目的，在未听取行政相对人陈述、申辩的情况下，即作出强制执行决定且立即开始执行，显属不当，理应承担相应的法律后果。在上述案例中，我们既不失遗憾地看到一审法院作为地方法院仍然受到浓厚的地方保护主义思潮影响，错误曲解和适用法律，置行政相对人的合法权益于无足轻重之地，同时也通过二审法院坚持贯彻信赖利益保护原则而依法裁判并充分说理，真切感受到中国的司法机关践行司法监督职责，保障落实依法治国、依法行政理念所带来的可喜进步。上海市锦天城律师事务所高级合伙人傅莲芳律师、陈凌律师，为上述A公司和B公司所涉行政赔偿案件及相关争议提供全程法律服务。