一、新能源汽车概念与分类

根据《新能源汽车生产企业及产品准入管理规定》（2020修订），【汽车】是指《汽车和挂车类型的术语和定义》国家标准（GB/T3730.1-2001）第2.1款所规定的汽车整车（完整车辆）及底盘（非完整车辆），不包括整车整备质量超过400千克的三轮车辆。【新能源汽车】是指采用新型动力系统，完全或者主要依靠新型能源驱动的汽车，包括插电式混合动力（含增程式）汽车、纯电动汽车和燃料电池汽车等。

二、新能源汽车生产准入需获取“双资质”

汽车想要上市销售，必须经过工信部对许可的《道路机动车辆生产企业及产品》进行公告后方可上市销售。而获得工信部的上市销售许可的前提是新能源汽车生产企业必须满足生产准入“双资质”。何为“双资质”？2015年7月10日，发改委、工信部联合出台《新建纯电动乘用车企业管理规定》，首次对新能源汽车生产准入的“双资质”进行规定，即新建新能源车企需先经过发改委的“投资准入”，其次要经过工信部的“企业及产品准入”即通过《乘用车生产企业及产品准入管理规则》和《新能源汽车生产企业及产品准入管理规则》的考核，最终列入《车辆生产企业及产品公告》。此后，新能源汽车生产准入监管政策根据市场情况不断调整优化，但始终未脱离“双资质”的审核框架，未经发改委和工信部审批，任何单位不得从事汽车整车生产，因此两部门的审批举足轻重。

(一)发改委“投资准入”

发改委“投资准入”主要是对新能源汽车生产资质中的“投资建设”环节进行监管，简单来说就是对造车第一步“投资建厂”进行项目备案。按照发改委最新政策要求，2019年1月10日后，汽车投资企业生产项目的管理由审核制变更为备案制，由国家发改委审核变更为省级发改委备案。虽然政策权力下放且由审核制变更为备案制，但并不意味着汽车资质的放开，只是让监管重心后移，实行“宽进严出”政策。事实上，从2017年汽车产能过剩后，新规出台后基本停止了汽车生产准入资质的发放，就连小米高调入局，至今也未能获得造车资质。具体而言，发改委“投资准入”由2015年的《新建纯电动乘用车企业管理规定》更新迭代为2019年1月10日开始施行的《汽车产业投资管理规定》，同时结合 《道路机动车辆生产企业及产品准入管理办法》配套使用。《汽车产业投资管理规定》确立了更细致的准入要求：

1、首次将插电式混合动力汽车列为燃油汽车投资项目类别

《汽车产业投资管理规定》将汽车整车投资项目按照驱动动力系统分为燃油汽车和纯电动汽车投资项目，包括乘用车和商用车两个产品类别。燃油汽车投资项目是指以发动机提供驱动动力的汽车投资项目（含替代燃料汽车），包括传统燃油汽车、普通混合动力汽车，以及插电式混合动力汽车等投资项目。纯电动汽车投资项目是指以电动机提供驱动动力的汽车投资项目，包括纯电动汽车（含增程式电动汽车）、燃料电池汽车等投资项目。智能汽车投资项目根据驱动动力系统分别按照燃油汽车或纯电动汽车投资项目管理。根据前文《新能源汽车生产企业及产品准入管理规定》（2020修订）可知，插电式混合动力汽车属于新能源汽车，但《汽车产业投资管理规定》将插电式混合动力汽车列为燃油汽车投资项目类别，这意味着什么？《汽车产业投资管理规定》对燃油车投资项目进行了限制，禁止新建燃油汽车企业（不在中国境内销售产品的投资项目除外），因此虽然插电式混合动力汽车属于新能源汽车，但生产插电式混合动力汽车需有燃油汽车生产资质，新设汽车企业进行项目投资生产插电式混合动力汽车基本再无可能，现有车企扩大插电式混合动力汽车生产能力投资项目也需满足诸多条件。

2、纯电动整车投资项目应同时符合省、企业、股东、项目四个维度条件

所在省份应满足：①上两个年度汽车产能利用率均高于同产品类别行业平均水平；②现有新建独立同产品类别纯电动汽车企业投资项目均已建成且年产量达到建设规模。

汽车企业法人应满足：①已建立产品研发机构，拥有专业研发团队，具有纯电动汽车概念设计、系统和结构设计经历和能力；整车控制系统、车用动力电池系统、整车集成和轻量化等方面的研发以及相应的试验验证能力；车身及底盘制造、车用动力电池系统集成、整车装配等方面的研发以及相应的试制能力；研制的产品主要技术指标达到行业领先水平；②拥有纯电动汽车核心技术发明专利和知识产权，并得到授权或确认；③产品售后服务保障有力，承诺对项目建成投产后5年内销售的产品质量投保或由相关企业提供担保。保险公司或担保企业近3年年均净资产与担保期内新建企业销售的产品金额相适应。

项目企业法人股东应满足：①股东在项目建成且年产量达到建设规模前，不撤出股本；②股东对关键零部件具有较强掌控能力，拥有整车控制系统、驱动电机、车用动力电池等关键零部件的知识产权和生产能力；③主要法人股东应符合以下条件：1. 股权占比高于三分之一；2. 控股的现有新建独立纯电动汽车企业投资项目均已建成，年产量达到建设规模，且不存在违规建设项目；3. 自有资金和融资能力能够满足项目建设及运营需要；④主要法人股东还应符合以下条件之一：1. 汽车整车企业为主要法人股东的，其中燃油汽车企业上两个年度汽车产能利用率和新能源汽车产量占比均高于行业平均水平，纯电动汽车企业上年度产量达到建设规模；2. 汽车零部件企业为主要法人股东的，上两个年度整车控制系统、驱动电机或车用动力电池的配套装车量累计大于10万套；3. 设计研发企业、境外企业等其他市场主体为主要法人股东的，研发且拥有知识产权的纯电动汽车产品，上两个年度累计境内外市场销售并登记注册的数量大于3万辆纯电动乘用车或3000辆纯电动商用车，或上两个年度纯电动汽车产品累计销售额大于30亿元。

项目应满足：①建设内容包括：1. 纯电动汽车持续研发能力，在已有研发机构基础上，建立产品信息数据库，提升产品概念设计、试制试装、试验检测和整车运行状态监控等能力，研制的产品主要技术指标达到行业领先水平；2. 建设规模，纯电动乘用车不低于10万辆，纯电动商用车不低于5000辆；3. 车身成型、涂装、总装等整车生产工艺和装备，以及车用动力电池系统等关键部件的生产能力和一致性保证能力；4. 纯电动汽车产品质量保障、市场销售、售后服务及车用动力电池回收利用管理体系；②项目建成投产后，只生产自有注册商标和品牌的纯电动汽车产品。

根据前述内容可知，新建纯电动整车投资项目应同时符合省、企业、股东、项目四个维度条件，其中产能利用率、研发能力和资质、建设规模、股东稳定性、销售质保体系等内容为备案关注重点。值得注意的是，该规定要求项目建成投产后，只生产自有注册商标和品牌的纯电动汽车产品，与后面出台关于代工生产需具有另一维度“双资质”的政策不谋而合，该条款是否意味着对市场上的代工生产模式的监管缩紧，有待后续市场验证。

(二)工信部“企业及产品准入”

工信部是道路机动车辆行业的行业主管部门，工信部“企业及产品准入”主要是针对新能源汽车生产资质中的“批量生产及上市销售”进行监管。工信部对道路机动车辆生产企业及道路机动车辆产品进行技术审查，实施分类准入管理，对于符合条件的企业和产品进行公告。自从2015年发改委和工信部联合出台《新建纯电动乘用车企业管理规定》后，汽车生产企业及产品准入就有了审核标准，2019年6月1日，工信部发布《道路机动车辆生产企业及产品准入管理办法》更新了相关规定，通过不断更新迭代，目前最新规定为2020年7月24日工信部修订的《新能源汽车生产企业及产品准入管理规定》，该规定对新能源汽车生产企业及产品的准入作出了如下主要监管规定：

1、申请新能源汽车生产企业准入的，应当同时符合四项条件

①符合国家有关法律、行政法规、规章和汽车产业发展政策及宏观调控政策的要求。②申请人是已取得道路机动车辆生产企业准入的汽车生产企业，或者是已按照国家有关投资管理规定完成投资项目手续的新建汽车生产企业。汽车生产企业跨产品类别生产新能源汽车的，也应当按照国家有关投资管理规定完成投资项目手续。③具备生产新能源汽车产品所必需的生产能力、产品生产一致性保证能力、售后服务及产品安全保障能力，符合《新能源汽车生产企业准入审查要求》。

具备工业和信息化部规定条件的大型汽车企业集团，在企业集团统一规划、统一管理、承担相应监管责任的前提下，其下属企业（包括下属子公司及分公司）的准入条件予以简化，适用《企业集团下属企业的准入审查要求》。④符合相同类别的常规汽车生产企业准入管理规则。

2、申请准入的新能源汽车产品，应当同时符合四项条件

①符合国家有关法律、行政法规、规章。②符合《新能源汽车产品专项检验项目及依据标准》，以及相同类别的常规汽车产品相关标准。③经国家认定的检测机构（以下简称检测机构）检测合格。④符合工业和信息化部规定的安全技术条件。工业和信息化部根据新能源汽车产业发展的实际情况和相关标准制修订情况，及时调整《新能源汽车产品专项检验项目及依据标准》的有关内容，并在施行前向社会公布。

三、企业获取新能源造车资质的可能路径

（一）独立申请生产资质

独立申请生产资质，即需按照前文介绍的，根据《汽车产业投资管理规定》、《新能源汽车生产企业及产品准入管理规定》等法律法规内容，通过发改委备案及工信部审批，以企业自身名义获取“双资质”。在2017年以前，取得造车资质的企业不足20家，且均具有一定的汽车生产背景，比如主营业务是主机厂的汽车企业，又或者是有汽车产业链上下游经验的企业，在2017年汽车产能过剩后，“双资质”的准入政策实质缩紧，新规出台后，仅有零跑汽车、哪吒汽车等少数跨界车企独立申请生产资质获批。零跑汽车创始人朱江明最初成立零跑汽车时一度以为把车造出来后只要在中汽中心检测合格就可以上市销售，但没想到会卡在生产资质上，其成功申请资质就花了6年，且还是幸运的一员。相比而言，原华为副总裁李一男创设的自游家就因未获得生产资质而宣布停止新车上市销售，无奈终止项目。由此可见，新能源汽车生产准入不仅是造车的门槛，而且难度巨大。目前市场上备受关注的小米汽车也面临资质难题，虽有北京政府的大力支持，但其至今仍未获得生产资质，就目前而言，独立申请生产资质这条路基本没有普通跨界车企的生存空间。

（二）燃油汽车企业转型升级

1、现有燃油汽车投资项目改造升级

目前国家政策大力支持现有燃油汽车企业朝新能源汽车产业布局，鼓励现有燃油汽车企业加大研发投入、调整产品结构，发展纯电动汽车、插电式混合动力汽车、燃料电池汽车等新能源汽车。现有燃油汽车投资项目改造升级，在不增加产能的情况下，需向省发改委申请投资项目备案。如跨产品类别生产新能源汽车，则仍应向发改委申请完成投资项目备案手续。

2、现有燃油汽车生产资质基础上增加新能源汽车生产资质根据《新能源汽车生产企业及产品准入管理规定》的规定，申请新能源汽车生产企业准入的，如已按照相同类别的常规汽车生产企业准入管理规则通过了审查的，免予审查《新能源汽车生产企业准入审查要求》中的相关要求。因此，燃油汽车企业可直接向工信部申请同类别的新能源汽车生产企业生产资质。但如跨产品类别生产新能源汽车，如乘用车跨商用车，也仍应向发改委申请完成投资项目备案手续。

（三）收购资质

收购资质模式指的是，企业通过兼并收购有资质的汽车生产企业，从而直接获得整车生产的投资准入及企业准入资质。如小鹏收购广东福迪、理想收购重庆力帆、威马收购大连黄海、中顺汽车、拜腾收购一汽华利等。由于2017年后，汽车产业整体产能过剩，通过收购方式有利于整合资源，即发展新能源产业也能救活濒临倒闭的车企，促进新能源汽车行业整体高质量发展。

但收购资质模式，通常有如下注意要点：

1、收购方通过股权收购获得整车生产资质后，首先需进行备案。收购方需将兼并重组、迁址事项等向生产基地所在省份等发改委办理企业投资项目备案。其次，变更法定代表人、企业名称、注册地址、注册商标、股权结构，向工信部申请变更生产企业准入信息。

2、收购方如跨省份收购，根据《汽车产业投资管理规定》现有燃油汽车企业整体搬迁至外省份（列入国家级区域发展规划或不改变企业股权结构的项目除外），迁出省份禁止。反之，对于收购方主动迁入则属于新增产能，所属省份近两年要达到相应指标才能新增产能。此外，经特别公示的道路机动车辆生产企业，工信部在公示期间不予办理准入变更。因此，在新规之下，尽量避免跨省收购。

（四）代工生产

新能源汽车生产企业往往以“品牌授权”和“合作生产”的名义与传统车企达成合作，也就是业内常说的代工生产。蔚来汽车从2016年开始就和江淮汽车在代工上合作，是代工生产的典型代表，小鹏汽车也曾与郑州海马合作了一段时间，代工生产小鹏G3。在新能源行业发展初期，代工生产长期处于汽车产业监管的灰色地带，其合法性一直未得到主管部门的正式认可，但也未因此受到过处罚。直至2019年6月1日实施的工信部发布的《道路机动车辆生产企业及产品准入管理办法》首次认可了道路机动车委托生产的合法性。该规定鼓励道路机动车生产企业之间的合作以及道路机动车研发设计企业与道路机动车生产企业之间的合作，允许“符合条件的道路机动车辆生产企业”委托加工生产，并允许“符合规定条件的研发设计企业”借用生产企业的生产能力申请道路机动车辆生产企业及产品准入。但代工生产的要求在2022年初进一步细化，虽认可代工生产但要求趋严，工信部在《关于开展新能源汽车委托生产试点工作的通知》中要求新能源车生产的委托方与受托方均需有生产资质，从此，通过“代工生产”获取造车资质的机会愈发渺小，“代工生产”模式的合法性将受到挑战。

四、小结

新能源汽车生产准入需获取发改委及工信部备案/审核的“双资质”，在目前汽车产能过剩的情形下，跨界车企想独立申请生产准入“双资质”非常困难，且过往另辟蹊径获取“资质”的模式，监管政策也在进一步缩紧。生产资质会愈发稀缺。

作者简介

杨光明

北京德和衡（深圳）律师事务所高级合伙人

杨光明律师，执业十多年以来，专注于以公司为主体的高端、复杂商事争议诉讼与仲裁，擅长庭审对抗与节奏掌控，办案经验丰富。在确认合同无效及合同解除纠纷、集体土地合作开发纠纷、买卖合同及产品质量争议、信用证与保函、保全与执行、公司股权、民商事案件再审等领域深耕多年，具有丰富的执业经验和专业积累。

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许惠茹

北京德和衡（深圳）律师事务所联席合伙人 

许惠茹律师，厦门大学民商法硕士，具有基金从业资格、证券从业资格，曾在福建某地产公司长期工作，具备扎实的民商法理论功底和实践经验。自从业以来，参与办理多起合作纠纷、土地开发纠纷以及执行与保全等商事案件。专注于土地开发、信用证与保函，金融担保，公司股权、商事争议解决等业务领域。

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