2020年9月13日，国务院发布《关于实施金融控股公司准入管理的决定》（“《准入决定》”）。同日，中国人民银行也正式发布《金融控股公司监督管理试行办法》（“《金控办法》”）。至此，中国人民银行根据国务院授权正式对金融控股公司实施市场准入管理并组织实施监管。《金控办法》将市场准入作为防控风险的第一道门槛并设立了明确的准入条件和负面清单，并将金融控股公司正式作为一种全新类别的持牌金融机构纳入监管范畴。本文旨在回顾金融控股公司主要政策的历史演进基础上，对《金控办法》的核心要点进行简要解读。
一、金融控股公司主要政策的历史演进
为了加强对非金融企业、自然人等主体设立金融控股公司的监督管理，防范系统性金融风险，自2017年以来，中共中央、国务院、中国人民银行多次强调加强对金融控股公司的监管，主要内容：
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政策的历史演进如下：
二、金融控股公司的界定
（一）金融控股公司的定义
金融控股公司是指依法设立，控股或实际控制两个或两个以上不同类型金融机构，自身仅开展股权投资管理、不直接从事商业性经营活动的有限责任公司或股份有限公司。
（二）所控股金融机构范围
1、所控股金融机构类型
金融控股公司所控股金融机构包括以下类型：
（1）中国银保监会监管下的商业银行（不含村镇银行）、金融租赁公司、信托公司、金融资产管理公司、人身保险公司、财产保险公司、再保险公司、保险资产管理公司；
（2）中国证监会监管下的证券公司、公募基金管理公司、期货公司；
（3）国务院金融管理部门认定的其他金融机构。
2、境内外金融机构
金融控股公司所控股金融机构包括金融控股公司控股或实际控制的境内外金融机构。
金融控股公司所控股金融机构类别列举的均为中国银保监会、中国证监会监管下的核心持牌金融机构，对于其他持牌金融机构尚未明确列举，包括由中国银保监会监管的消费金融公司、理财子公司、金融资产投资公司等非银行金融机构及保险经纪公司、保险代理公司等；由中国证监会监管的券商资管子公司、基金子公司等。其他准（类）金融机构，如小额贷款公司、融资租赁公司、融资担保公司等也未明确列举。
三、《金控办法》的适用范围
《金控办法》将符合以下情形的金融控股公司纳入监管：
（一）控股股东、实际控制人为境内非金融企业、自然人以及经认可的法人；
（二）实质控制两类或两类以上金融机构；
（三）实质控制的金融机构的总资产或受托管理资产达到一定规模，或者按照宏观审慎监管要求需要设立金融控股公司。
金融机构跨业投资控股形成的金融集团参照《金控办法》确定监管政策标准，具体规则另行制定。
《金控办法》仅规制非金融企业、自然人以及经认可的法人作为控股股东、实际控制人的金融控股公司，不直接适用于金融机构作为控股股东、实际控制人的金融控股公司。
四、实质控制的标准
《金控办法》将控股或实际控制统称为实质控制，实质控制的标准具体可以分为如下几类：
（一）绝对控制
投资方直接或间接取得被投资方过半数有表决权股份的，即对被投资方形成实质控制。计算表决权时应当综合考虑投资方直接或间接持有的可转换工具、可执行认股权证、可执行期权等潜在表决权。
（二）相对控制
投资方未直接或间接取得被投资方过半数有表决权的股份，有以下情形之一的，视同投资方对被投资方形成实质控制：
1、投资方通过与其他投资方签订协议或其他安排，实质拥有被投资方过半数表决权。
2、按照法律规定或协议约定，投资方具有实际支配被投资方公司行为的权力。
3、投资方有权任免被投资方董事会或其他类似权力机构的过半数成员。
4、投资方在被投资方董事会或其他类似权力机构具有过半数表决权。
5、其他属于实质控制的情形，包括按照《企业会计准则第33号——合并财务报表》构成控制的情形。
6、两个或两个以上投资方均有资格单独主导被投资方不同方面的决策、经营和管理等活动时，能够主导对被投资方回报产生最重大影响的活动的一方，视为对被投资方形成实质控制。
实践中，由于国务院金融管理部门对于投资者在金融机构的持股比例上限有相关规则限制，如投资者在中资商业银行的持股比例一般不得超过20%、在民营银行的持股比例不得超过30%，因此，在具体判断持股金融机构20%或30%的第一大股东是否构成该等金融机构的控股股东、实际控制人，即第一大股东是否实质控制该等金融机构问题上存在着诸多困难，实践中分歧也较大。我们理解，该等金融机构控股股东、实际控制人认定需要根据《金控办法》、《企业会计准则第33号——合并财务报表》等相关规定，结合该等金融机构的股权结构现状、主要股东情况、公司章程具体条款、公司治理实际情况等多方面因素及国务院金融管理部门的监管意见综合判断。
五、应当申请设立金融控股公司的特定情形
非金融企业、自然人及经认可的法人实质控制两个或两个以上不同类型金融机构，并具有下列情形之一的，应当向中国人民银行申请设立金融控股公司并取得金融控股公司许可证：
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此外，《金控办法》还新增了金融控股集团概念，即金融控股公司及其所控股机构共同构成的企业法人联合体。符合前述任一标准的企业集团，如果企业集团内的金融资产占集团并表总资产的比重达到或超过85%的，则：
1、企业集团可申请专门设立金融控股公司，由金融控股公司及其所控股机构共同构成金融控股集团；
2、企业集团也可以按照《金控办法》规定的设立金融控股公司的同等条件，由企业集团母公司直接申请成为金融控股公司，企业集团整体被认定为金融控股集团，金融资产占集团并表总资产的比重应当持续达到或超过85%。
六、金融控股公司的设立条件及股东条件
《金控办法》具体规定了金融控股公司的设立条件及非主要股东、主要股东、控股股东或实际控制人的条件，详见下表：
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类别 |
设立条件及股东条件 |
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金融控股公司的设立条件 |
（一）实缴注册资本额不低于50亿元人民币，且不低于直接所控股金融机构注册资本总和的50%。 （二）拟设金融控股公司的股东、实际控制人符合相关法律、行政法规、《准入决定》和《金控办法》规定。 （三）有符合任职条件的董事、监事和高级管理人员。 （四）有健全的组织机构和有效的风险管理、内部控制制度。 （五）有能力为所控股金融机构持续补充资本。 根据《准入决定》，除上述规定外，金融控股公司设立条件还包括：股东、实际控制人信誉良好。 |
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非主要股东的正面清单 |
（一）非金融企业应当依法设立，股权结构清晰，公司治理完善。 （二）非金融企业和自然人最近三年无重大违法违规记录或重大不良信用记录；没有因涉嫌重大违法违规正在被调查或处于整改期间；不存在对所投资企业经营失败负有重大责任未逾三年的情形；不存在因故意犯罪被判处刑罚、刑罚执行完毕未逾五年的情形。 （三）非金融企业不存在长期未实际开展业务、停业、破产清算、治理结构缺失、内部控制失效等影响履行股东权利和义务的情形；不存在可能严重影响持续经营的担保、诉讼、仲裁或其他重大事项。 通过证券交易所、全国中小企业股份转让系统交易取得金融控股公司5%以下股份的股东，不适用本条前述规定。 金融产品可以持有上市金融控股公司股份，但单一投资人、发行人或管理人及其实际控制人、关联方、一致行动人控制的金融产品持有同一金融控股公司股份合计不得超过该金融控股公司股份总额的5%。 |
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主要股东、控股股东、实际控制人的正面清单 |
除应符合上述非主要股东的股东条件外，还应当符合以下条件： （一）非金融企业和自然人应当具有良好的信用记录和社会声誉。 （二）非金融企业应当核心主业突出，资本实力雄厚，投资金融机构动机纯正，已制定合理的投资金融业的商业计划，不盲目向金融业扩张，不影响主营业务发展。 （三）非金融企业应当公司治理规范，股权结构和组织架构清晰，股东、受益所有人结构透明，管理能力达标，具有有效的风险管理和内部控制机制。 （四）非金融企业应当财务状况良好。成为主要股东的，应当最近两个会计年度连续盈利。成为控股股东或实际控制人的，应当最近三个会计年度连续盈利，年终分配后净资产达到总资产的40%（母公司财务报表口径），权益性投资余额不超过净资产的40%（合并财务报表口径）。 （五）持有金融控股公司5%以上股份的自然人，应当具有履行金融机构股东权利和义务所需的知识、经验和能力。 金融控股公司主要股东、控股股东和实际控制人不得以发行、管理或通过其他手段控制的金融产品持有该金融控股公司股份。 金融控股公司股东或实际控制人为经认可的法人的，应具备的条件另行规定。 |
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主要股东、控股股东或实际控制人的负面清单 |
（一）股权存在权属纠纷。 （二）曾经委托他人或接受他人委托持有金融控股公司或金融机构股权。 （三）曾经虚假投资、循环注资金融机构，或在投资金融控股公司或金融机构时，有提供虚假承诺或虚假材料行为。 （四）曾经投资金融控股公司或金融机构，对金融控股公司或金融机构经营失败或重大违规行为负有重大责任。 （五）曾经投资金融控股公司或金融机构，拒不配合中国人民银行或国务院银行保险监督管理机构、国务院证券监督管理机构、国家外汇管理部门监管。 |
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控股股东或实际控制人禁止行为 |
（一）通过特定目的载体或委托他人持股等方式规避金融控股公司监管。 （二）关联方众多，股权关系复杂、不透明或存在权属纠纷，恶意开展关联交易，恶意使用关联关系。 （三）滥用市场垄断地位或技术优势开展不正当竞争。 （四）操纵市场、扰乱金融秩序。 （五）五年内转让所持有的金融控股公司股份。 （六）其他可能对金融控股公司经营管理产生重大不利影响的情形。 |
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一控或两参规则 |
同一投资人及其关联方、一致行动人，作为主要股东参股金融控股公司的数量不得超过两家，作为控股股东和实际控制人控股金融控股公司的数量不得超过一家。 根据国务院授权持有金融控股公司股权的投资主体，以及经中国人民银行认可参与金融控股公司风险处置的投资主体，不受本条前款规定限制。 |
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备注 |
本文中非主要股东、主要股东、控股股东及实际控制人定义如下： （一）非主要股东：持有金融控股公司股权不足5%且对金融控股公司经营管理无重大影响的股东； （二）主要股东：持有或控制金融控股公司股份总额5%以上股份或表决权，或持有股份总额不足5%但对金融控股公司经营管理有重大影响的股东； （三）控股股东：出资额占金融控股公司资本总额50%以上或其持有的股份占金融控股公司股本总额50%以上的股东；出资额或持有股份的比例虽不足50%，但依其出资额或持有的股份所享有的表决权已足以对股东会、股东大会的决议产生重大影响或能够实际支配公司行为的股东； （四）实际控制人：通过投资关系、协议或其他安排，能够实际支配公司行为的人。 |
参考了《商业银行股权管理暂行办法》、《关于加强非金融企业投资金融机构监管的指导意见》的监管原则，《金控办法》对金融控股公司股东资格分类监管，设定正负面清单及禁止行为，并对金融控股公司的资本合规性实施穿透管理。
虽然《金控办法》未对非主要股东界定标准中的重大影响进行界定，我们理解，重大影响通常包括但不限于向金融控股公司派驻董事、监事或高级管理人员，通过协议或其他方式影响金融控股公司的财务和经营管理决策以及国务院金融管理部门认定的其他情形。
七、对金融控股公司股权结构的主要监管要求
《金控办法》对于金融控股公司股权结构的主要监管要求如下：
（一）金融控股公司应当具有简明、清晰、可穿透的股权结构，实际控制人和最终受益人可识别，法人层级合理，与自身资本规模、经营管理能力和风险管控水平相适应；
（二）《金控办法》实施前，已经存在的、股权结构不符合《金控办法》要求的企业集团，应当在国务院金融管理部门认可的期限内，降低组织架构复杂程度，简化法人层级；
（三）《金控办法》实施后，新增的金融控股公司，金融控股公司和所控股金融机构法人层级原则上不得超过三级；
（四）金融控股公司所控股金融机构不得反向持有母公司股权、所控股金融机构之间不得交叉持股。金融控股公司所控股金融机构不得再成为其他类型金融机构的主要股东，但金融机构控股与其自身相同类型的或属业务延伸的金融机构，并经国务院金融管理部门认可的除外。
八、金融控股公司的过渡期安排
《金控办法》实施前已具备应当申请金融控股公司情形的机构，应当在《金控办法》实施之日起12个月内向中国人民银行申请设立金融控股公司；《金控办法》实施前已经存在的、具备金融控股公司设立情形但尚未达到《金控办法》监管要求的，经国务院金融管理部门同意，可以在一定期限内进行整改，并由国务院金融管理部门进行验收。
九、未按《金控办法》规定获得金融控股公司许可的法律后果
金融控股公司名称应包含“金融控股”字样，未取得金融控股公司许可证的，不得从事《金控办法》第六条所规定的金融控股公司业务，不得在名称中使用“金融控股”、“金融集团”等字样。
按照《金控办法》规定应当设立金融控股公司，但未获得金融控股公司许可的，中国人民银行会同中国银保监会、中国证监会可以对其采取以下措施：
（1）责令改正；
（2）要求部分转让对金融机构的股权至丧失实质控制权；
（3）要求全部转让对金融机构的股权等纠正措施。
十、《金控办法》和《金控办法（征求意见稿）》的主要变化
《金控办法》与《金控办法（征求意见稿）》相比，增加了《信托法》、《准入决定》作为上位法，将实质控制细化为控股或实际控制，新增了经认可的法人这一新控股股东或实际控制人类别、企业集团母公司直接申请金融控股公司的金融资产比重的持续性要求，新增了金融控股公司应当规范资金使用并不得为其主要股东、控股股东和实际控制人提供融资支持，新增金融控股公司业务终止时期金融控股公司许可证应注销、董监高变更应符合任职条件并向中国人民银行备案，对非金融企业作为主要股东的盈利性条件实施差异化要求、延长了提交金融控股公司设立申请的时限、放宽了金融控股公司法人层级要求、豁免了新设金融控股公司作为金融机构股东的连续盈利要求、提高了对违法行为的罚款金额，建立中国人民银行与相关部门之间信息共享机制等。详见附件《金融控股公司监督管理试行办法》主要变化对比表。
■ 结语
《金控办法》首次明确了金融控股公司的法律地位、监管机构、准入条件等，补齐了监管制度短板。《金控办法》系继中国人民银行2018年颁布《关于加强非金融企业投资金融机构监管的指导意见》后，加强非金融企业投资金融机构监管的又一重磅顶层制度设计，将从源头上进一步规范非金融企业作为控股股东、实际控制人的金融控股公司行为。《金控办法》实施后，人民银行将依法依规开展金融控股公司准入管理和持续监管。可以合理预期，市场将迎来一大波申请金融控股公司牌照的热潮，同时更多存量“金控”主体将面临整改压力，机遇与挑战并存。无论如何，期待《金控办法》的颁布和实施能成为“有效防范化解系统性风险，增强金融服务实体经济能力”的有力推手。
The End